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EU-Gesetzgebungsverfahren einfach erklärt
Beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren legt in der Regel die Europäische Kommission einen Vorschlag vor. Ein EU-Rechtsakt entsteht nur, wenn das Europäische Parlament und der Rat der EU am Ende demselben Text zustimmen.
Du lernst nun, welche Institution was tut, wie die drei möglichen Lesungen zusammenhängen und an welchen Stellen ein Vorhaben angenommen wird oder scheitert.
Hake ab, was du schon kannst — und komm am Ende hierher zurück!
Wer macht was?
Drei EU-Institutionen prägen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren:
Europäische Kommission
Die Kommission bereitet einen Vorschlag vor und leitet damit in der Regel das Verfahren ein. Andere EU-Organe können sie auffordern, tätig zu werden. Das eigentliche Initiativrecht liegt grundsätzlich bei der Kommission; für eng begrenzte Fälle gibt es Ausnahmen.
Europäisches Parlament
Das Europäische Parlament vertritt die Bürgerinnen und Bürger der EU. Seine Fachausschüsse prüfen den Vorschlag, schlagen Änderungen vor und bereiten die Entscheidung des Plenums vor.
Rat der EU
Im Rat der EU beraten die zuständigen Ministerinnen und Minister der Mitgliedstaaten. Der Rat vertritt damit die Regierungen der Mitgliedstaaten. Er wird auch Ministerrat genannt.
Parlament und Rat sind gleichberechtigte Gesetzgeber. Die Kommission macht also im Regelfall den Anfang, entscheidet aber nicht allein über das Ergebnis.
Kommission schlägt vor – Parlament und Rat beraten, ändern und beschließen gemeinsam.
Drei ähnlich klingende Namen
Der Rat der EU beschließt gemeinsam mit dem Parlament EU-Rechtsakte. Der Europäische Rat gibt politische Impulse und besteht aus den Staats- und Regierungschefs; er ist im ordentlichen Verfahren kein Mitgesetzgeber. Der Europarat ist keine Institution der Europäischen Union.
Wie läuft die erste Lesung?
Die Kommission übermittelt ihren Vorschlag gleichzeitig an das Europäische Parlament, den Rat der EU und die nationalen Parlamente.
Im Parlament läuft die Beratung in zwei Schritten:
- Der zuständige Fachausschuss untersucht den Vorschlag und berät mögliche Änderungen.
- Anschließend diskutiert und beschließt das Plenum den Standpunkt des Parlaments.
Der Rat arbeitet bereits parallel an seiner Position. Einen förmlichen Standpunkt in erster Lesung kann er jedoch erst nach dem Standpunkt des Parlaments festlegen.
Akzeptiert der Rat den vom Parlament gebilligten Text vollständig, ist der Rechtsakt angenommen. Übernimmt er nicht alle Änderungen oder verlangt er eigene Änderungen, begründet er seinen Standpunkt. Dann beginnt die zweite Lesung.
Für die erste Lesung gibt es keine feste Frist. Parlament, Rat und Kommission können deshalb schon früh nach einem Kompromiss suchen.
Bei der Richtlinie zur Verringerung dünner Plastiktüten legte die Kommission im November 2013 einen Vorschlag vor. Parlament und Rat änderten ihn. Das Parlament ergänzte unter anderem eine Ausnahme für bestimmte Tüten zur Verpackung frischer Lebensmittel. Nach einer zweiten Lesung wurde die Richtlinie im April 2015 angenommen.
Das Beispiel zeigt: Ein Vorschlag wird nicht einfach unverändert weitergereicht. Die Mitgesetzgeber prüfen ihn und können seinen Inhalt verändern.
Was passiert ohne Einigung?
Lehnt der Rat in der ersten Lesung Teile des Parlamentsstandpunkts ab, folgt eine zweite Lesung.
Zweite Lesung im Parlament
Das Parlament hat grundsätzlich drei Monate Zeit; die Frist kann um einen Monat verlängert werden. Es kann den Standpunkt des Rates:
- billigen – der Rechtsakt ist angenommen;
- nicht innerhalb der Frist ändern oder ablehnen – der Rechtsakt gilt in der Fassung des Rates als angenommen;
- mit der absoluten Mehrheit aller Mitglieder ablehnen – das Vorhaben ist gescheitert;
- mit der absoluten Mehrheit aller Mitglieder ändern – Rat und Kommission erhalten die Änderungen.
Zweite Lesung im Rat
Der Rat prüft nur die Änderungen des Parlaments. Billigt er alle, ist der Rechtsakt angenommen. Billigt er nicht alle, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen.
Vermittlungsausschuss
Der Vermittlungsausschuss besteht aus gleich großen Delegationen des Europäischen Parlaments und des Rates. Die Kommission nimmt vermittelnd teil. Für die Einigung stehen grundsätzlich sechs Wochen zur Verfügung; eine Verlängerung um zwei Wochen ist möglich.
Findet der Ausschuss keinen gemeinsamen Entwurf, scheitert das Vorhaben.
Dritte Lesung
Ein gemeinsamer Entwurf geht unverändert an Parlament und Rat. Weitere Änderungen sind jetzt ausgeschlossen. Beide haben grundsätzlich sechs Wochen Zeit; eine Verlängerung um zwei Wochen ist möglich.
- Stimmen beide zu, ist der Rechtsakt angenommen.
- Lehnt mindestens einer ab oder verstreicht seine Frist ohne Billigung, ist das Verfahren beendet.
Je später das Verfahren, desto kleiner wird der Spielraum: In der dritten Lesung lautet die Entscheidung nur noch Zustimmung oder Ablehnung.
Wie wirken Triloge und nationale Parlamente?
Ein Trilog ist eine informelle Verhandlung zwischen Vertreterinnen und Vertretern des Parlaments, des Rates und der Kommission. Er kann schon früh einen Kompromiss ermöglichen und dadurch weitere förmliche Verfahrensstufen verkürzen.
Ein Trilog beschließt jedoch keinen Rechtsakt. Eine vorläufige Einigung muss anschließend von Parlament und Rat in den vorgesehenen förmlichen Verfahren bestätigt werden.
Triloge zeigen einen politischen Zielkonflikt: Frühe Verhandlungen können schneller zu einem tragfähigen Kompromiss führen. Zugleich kann für Außenstehende schwerer erkennbar sein, wer welche Änderung eingebracht hat.
Auch die nationalen Parlamente erhalten den Kommissionsvorschlag. Sie prüfen innerhalb von acht Wochen, ob die EU handeln sollte oder ob das Ziel besser auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene erreicht werden kann. Diese Prüfung folgt dem Subsidiaritätsprinzip.
Erreicht die Kritik mindestens ein Drittel der Stimmen der nationalen Parlamente, muss der Vorschlag überprüft werden. Das zuständige EU-Organ kann ihn danach beibehalten, ändern oder zurückziehen und muss seine Entscheidung begründen.
Bürgerinnen und Bürger können ebenfalls Einfluss nehmen, etwa durch Petitionen, öffentliche Konsultationen oder eine Europäische Bürgerinitiative. Eine solche Initiative benötigt innerhalb eines Jahres mindestens eine Million Unterstützende aus mindestens sieben Mitgliedstaaten. Sie bringt ein Thema an die Kommission heran, beschließt aber selbst kein Gesetz.
Was gilt nach dem Beschluss?
Das Verfahren erzeugt nicht immer dieselbe Art von EU-Rechtsakt. Entscheidend ist, welche Rechtsform beschlossen wurde.
| Rechtsakt | Wirkung |
|---|---|
| Verordnung | Sie gilt unmittelbar und verbindlich in allen Mitgliedstaaten. Ein nationales Umsetzungsgesetz ist nicht erforderlich. |
| Richtlinie | Sie gibt ein verbindliches Ziel und eine Umsetzungsfrist vor. Die Mitgliedstaaten bestimmen durch ihr Recht, wie sie das Ziel erreichen. |
| Beschluss | Er ist vollständig verbindlich, richtet sich aber an bestimmte Fälle oder Adressaten. |
| Empfehlung oder Stellungnahme | Sie ist nicht verbindlich. |
Die Datenschutz-Grundverordnung gilt als Verordnung unmittelbar. Die Richtlinie zu dünnen Plastiktüten verlangte dagegen bestimmte Ergebnisse, ließ den Mitgliedstaaten aber Spielraum bei den Maßnahmen, etwa durch Verteuerung oder Verbote.
Wähle in jeder Lücke die passende Form und prüfe anschließend deine Antworten.
Die legt gewöhnlich den Vorschlag vor. Das Europäische Parlament vertritt die , der Rat der EU die . Eine Verordnung gilt , während eine Richtlinie in nationales Recht werden muss.
Karteikasten
Überlege zuerst selbst und drehe die Karte anschließend zum Prüfen um.
Alles auf einen Blick
- Ordentliches EU-Gesetzgebungsverfahren
- Initiative
- Kommission legt gewöhnlich den Vorschlag vor
- Mitgesetzgeber
- Parlament vertritt die Bürgerinnen und Bürger
- Rat der EU vertritt die Regierungen
- Entscheidungsweg
- Erste Lesung und mögliche Annahme
- Zweite Lesung bei abweichenden Standpunkten
- Vermittlung bei verbleibendem Streit
- Dritte Lesung ohne weitere Änderungen
- Zusätzliche Beteiligung
- Nationale Parlamente prüfen Subsidiarität
- Triloge bereiten mögliche Kompromisse vor
- Ergebnis
- Annahme nur bei Zustimmung beider Mitgesetzgeber
- Verordnung, Richtlinie oder Beschluss
- Initiative