Schengener Abkommen: offene Grenzen verstehen

Am 14. Juni 1985 unterzeichneten Belgien, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande und die Bundesrepublik Deutschland auf einem Schiff bei Schengen in Luxemburg eine politische Grundvereinbarung. Ihr Ziel war, die Personenkontrollen an den gemeinsamen Grenzen schrittweise abzubauen.

Mit einer Unterschrift ließen sich die Grenzen jedoch noch nicht praktisch öffnen. Die Staaten mussten zuvor gemeinsame Regeln und technische Voraussetzungen schaffen.

Vier Schritte zur praktischen Grenzöffnung

1. 1985 – Grundvereinbarung: Fünf Staaten beschlossen den schrittweisen Abbau der Binnengrenzkontrollen.
2. 1990 – Durchführungsübereinkommen: Das sogenannte SDÜ regelte unter anderem Visa, Außengrenzen sowie die Zusammenarbeit von Polizei und Justiz.
3. 1995 – praktische Anwendung: Am 26. März 1995 fielen die regelmäßigen Personenkontrollen zunächst zwischen sieben Staaten weg.
4. 1999 – Einbindung in die EU: Der Schengen-Besitzstand wurde Teil des Rechtsrahmens der Europäischen Union.

Schengen ist ein Beispiel für differenzierte Integration: Einige europäische Staaten arbeiteten zunächst enger zusammen, obwohl noch nicht alle damaligen Mitglieder der Europäischen Gemeinschaft teilnahmen. Andere Staaten kamen später hinzu.

Eine Binnengrenze liegt zwischen zwei Staaten des Schengen-Raums. Dort finden grundsätzlich keine regelmäßigen Personenkontrollen statt. Eine Außengrenze trennt den Schengen-Raum von einem Staat außerhalb dieses Raums. An ihr gelten gemeinsame Kontrollstandards.

Zu den Ausgleichsmaßnahmen gehören:

• gemeinsame Regeln für Einreise und Kurzaufenthalte;
• Kontrollen an den Außengrenzen nach gemeinsamen Standards;
• Zusammenarbeit von Polizei und Justiz;
• grenzüberschreitender Informationsaustausch;
• das Schengener Informationssystem, kurz SIS, für Personen- und Sachfahndungen.

Der Wegfall regelmäßiger Kontrollen ist kein Verbot aller Kontrollen. Polizeiliche Kontrollen und Stichproben können weiterhin stattfinden. Staaten dürfen außerdem unter bestimmten Bedingungen vorübergehend wieder Binnengrenzkontrollen einführen.

Personenkontrolle ist nicht Zollkontrolle

Schengen regelt vor allem den Personenverkehr. Es ist keine Zollunion. Deshalb können Warenkontrollen bestehen bleiben, etwa an einer Grenze zwischen einem EU-Staat und der Schweiz. Die Schweiz gehört zum Schengen-Raum, aber nicht zur EU-Zollunion.

Schengen-Raum und Europäische Union sind nicht deckungsgleich. Im Juni 2025 gehörten 29 Staaten zum Schengen-Raum.

• Fast alle EU-Mitglieder nahmen vollständig teil.
• Irland nahm nicht vollständig teil.
• Zypern befand sich noch nicht in der Vollanwendung.
• Island, Norwegen, die Schweiz und Liechtenstein gehörten zu Schengen, obwohl sie keine EU-Mitglieder sind.
• Bulgarien und Rumänien wurden zum 1. Januar 2025 Vollanwender, nachdem zuvor bereits die Kontrollen an ihren Luft- und Seegrenzen weggefallen waren.

Die Zusammensetzung zeigt zwei Formen europäischer Integration:

• Erweiterung: Weitere Staaten treten einem gemeinsamen Regelungsraum bei.
• Vertiefung: Staaten vereinbaren eine engere Zusammenarbeit und gemeinsame Regeln.

Schengen verbindet beides. Die Zusammenarbeit wurde inhaltlich vertieft und anschließend auf weitere Staaten erweitert.

Offene Binnengrenzen sind der Grundsatz, aber keine bedingungslose Garantie. Bei einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit darf ein Staat vorübergehend wieder Kontrollen einführen.

Solche Kontrollen müssen begründet, erforderlich, verhältnismäßig und zeitlich begrenzt sein. Sie sollen das letzte Mittel bleiben. Als Anlässe kamen in der Vergangenheit unter anderem Terrorgefahren, große politische oder sportliche Veranstaltungen, Migration und Pandemien vor.

Die Regeln wurden mehrfach verändert. Deshalb lassen sich ältere Zeitgrenzen nicht einfach auf den Rechtsstand seit 2024 übertragen. Für eine historische Einordnung muss immer gefragt werden, welche Regel zu welchem Zeitpunkt galt.

Kontrovers wird es, wenn vorübergehende Kontrollen häufig verlängert werden. Dann stehen sich zwei Anliegen gegenüber:

• der Schutz der inneren Sicherheit;
• die Erhaltung offener Binnengrenzen als sichtbarer Vorteil europäischer Integration.

Schengen macht europäische Integration im Alltag sichtbar. Reisen, Pendeln und grenzüberschreitende Zusammenarbeit werden erleichtert. Ein Schengen-Visum der Kategorie C kann innerhalb seiner Gültigkeit Kurzaufenthalte im gesamten Schengen-Raum erlauben, grundsätzlich bis zu 90 Tage in einem Zeitraum von 180 Tagen.

Der Freiheitsgewinn ist jedoch mit gemeinsamer Verantwortung verbunden. Staaten müssen Außengrenzen kontrollieren, Informationen austauschen und Regeln gemeinsam anwenden. Dadurch entstehen politische Konflikte.

Vier Perspektiven für ein Urteil

Das SIS unterstützt Fahndungen über Staatsgrenzen hinweg. Zugleich wirft die Speicherung und Weitergabe personenbezogener Daten Datenschutzfragen auf. Betroffene besitzen grundsätzlich Rechte auf Auskunft sowie auf Berichtigung unrichtiger und Löschung unrechtmäßig gespeicherter Daten.

Auch die Außengrenzen sind umstritten. Kritikerinnen und Kritiker verweisen auf Abschottung, gefährliche Fluchtrouten und die Belastung einzelner Grenzstaaten. Befürworter gemeinsamer Regeln betonen dagegen, dass ein Raum ohne regelmäßige Binnengrenzkontrollen verlässliche Außengrenz- und Sicherheitsregeln benötigt.

Prüfe dich zum Schluss: Kannst du die vier Entwicklungsschritte erklären, EU und Schengen unterscheiden und einen Konflikt zwischen Reisefreiheit und Sicherheit anhand eigener Kriterien beurteilen? Dann hast du den Kern des Schengener Abkommens verstanden.